Avrupa Birliği Üyelik Sürecinde Egemenlik Devri ve Yeni Anayasa

Prof. Dr. RIDVAN KARLUK

Anadolu Üniversitesi, İktisat Fakültesi

Yeni anayasada, hukuk devleti, insan hakları, temel özgürlükler, yargının bağımsızlığı, pozitif ayrımcılık ilkelerine önem verilmelidir.
Farklı görüşlerin siyasi partiler ve sivil toplum örgütleri aracılığıyla seslerini duyurabildikleri ve katkıda bulunabildikleri bir anayasa süreci anayasanın içeriği kadar önemlidir.

Yeni anayasa sürecinde Avrupa Birliği ile ilişkiler ve bu kapsamda egemenliğin devri konusu çok önemlidir. Eğer Türkiye 2023 yılına kadar AB üyesi olacak ise, bu konu yeni anayasa sürecinde mutlaka üzerinde durulması gereken bir konu olmalıdır.

Yeni anayasaya egemenliğin devri konusunda 1982 Anayasası’na göre daha açık hükümler konulmalıdır.
Avrupa Birliği’nin Maasricht Anlaşması sonrasındaki ulus-üstü (supranasyonel) yapısındaki gelişmeler, egemenlik kavramına yeni anlamlar kazandırmıştır. 1982 Anayasası’nın değiştirilme sürecinde egemenliğin Avrupa Birliği kurumlarına devri konusu gündeme gelmemiştir.

Avrupa Birliği’ne girmek için AB kapısında 54 yıl bekletilen bir ülke olarak nasıl bir kuruluşa üye olunmak istendiği, üye olunduğu zaman mevcut anayasamızdaki egemenlik hükümleri değişmediği sürece AB’ye üye olamayacağımız gerçeği hiç tartışılmamıştır.
Türkiye’nin Avrupa Birliği üyeliği söz konusu olduğunda 1982 Anayasası’nın egemenlik ile ilgili birçok maddesinin değişmesi gerekir. Nitekim Avrupa Birliği’nde derinleşme sürecindeki temel anlaşmalar olan Tek Avrupa Senedi, Maastricht ve Amsterdam Anlaşmaları’na uyum için üye ülkeler anayasalarını değiştirmiş ve egemenlik yetkilerini Avrupa Birliği kurumlarına devretmişlerdir.

Türkiye’nin AB’ye üyeliği mevcut anayasamız ile mümkün değildir.
Çünkü Anayasanın 6’ncı maddesi­nde “Egemenlik, kayıtsız şartsız Milletindir. Türk milleti, egemenliğini, Anayasasının koyduğu esaslara göre, yetkili or­ganları eliyle kullanır. Egemenliğin kullanılması, hiçbir surette hiçbir kişiye, zümreye veya sınıfa bırakılamaz. Hiçbir kimse veya organ kaynağını Anayasa­dan almayan bir Devlet yetkisi kullanamaz” denilmektedir.
Devlet Planlama Teşkilatı’nın Beşinci Beş Yıllık Kalkınma Planı hazırlık çalışmaları sı­rasında kurulan Özel İhtisas Komisyonunun hazırladığı ve 1871/292 numara ile 1983 yılın­da yayınlanan benim de katkıda bulunduğum AET raporunda (s.95-96) Avrupa Birliği üyeliğinin Anayasa’nın 6’ncı maddesine aykırı olduğu şöyle açıklanmıştır:

“Türkiye’nin AET’ye tam üye olarak ka­tılması halinde Roma Anlaşmasını ve AET or­ganlarının yapmış olduğu tasarrufları kabul et­mesi gerekmektedir. Böyle bir kabul bazı ege­menlik yetkilerinin AET organlarına bırakıl­masını, bazı yetkilerin ise katılma ile birlikte artık katılan devlet tarafından kullanılmama­sını zorunlu kılmaktadır.”

Değerlendirmenin deva­mında, Anayasaya aykırılığın giderilmesi için bu maddeye egemenliğin ulus­lararası kuruluşlara kısmen devredilebileceği­ni ifade eden bir fıkranın eklenmesinin gereğine işaret edilmiştir. Böyle bir görüşün anayasaya konulmasının yararlı olacağını, o tarihte Devlet Planlama Teşkilatı AET Dairesi Başkanı olarak savunmuş idim.
Türkiye, Avrupa Birliği üyeliği ile “uluslarüstü: ulus-üstü” (supranational) yetkiyle donatılmış olan bir kuruluşa üye olacaktır. Böylece AB’nin kurucu anlaşmaları ile AB organlarının aldıkları kararlar, diğer üye ülkelerde olduğu gibi Türkiye’de de doğrudan uygulanacak ve AB hukuku ile ulusal hukuk çatıştığı zaman AB hukukunun üstünlüğü kabul edilecektir.
Diğer bir deyişle Türkiye, “AB müktesebatını” (acquis communautaire) oluşturan Konsey kararlarını, tüzüklerini, diğer ülkeler ile yapılan anlaşmaları aynen kabul edecektir.

Avrupa Birliği, üye devletlerin egemen eşitliği üzerine değil, ulusal egemenlik yetkilerinin bir bölümünün AB karar organlarına devri ve egemenlik yetkilerinin belli alanlarda ortaklaşa kullanımı üzerine kuruludur.
AB, üyelerinden devraldığı yetkileri kullanarak tüm üye devletleri, doğrudan ya da dolaylı olarak bağlayıcı hukuk normları koymaktadır. Bir üye devlet hukuk normlarına, ulusal çıkarları sebebiyle karşı oy kullansa bile, bu hukuk normları kendini bağlamaktadır.
Türkiye AB üyesi olduğunda TBMM’nin yasa çıkarma yetkisi, ancak Bakanlar Konseyi’nin çıkardığı hukuk normlarına aykırılık taşımadığı sürece geçerli olur. Devredilen yetkilerin geri alınması da söz konusu olamaz.

Anayasa’nın 7’nci maddesinde yer alan “yasama”, 8’nci maddesindeki “yürütme” ve 9’ncu maddesindeki “yargı” yetkileri ile bunları kullanan TBMM, Cumhurbaşkanı, Bakanlar Kurulu ve Bağımsız Mahkemelerin yetkileri, üyelik sonucunda sınırlanacaktır.
Bu sebeple egemenlik yetkilerinin bir kısmının AB kurumlarına devredilmesine imkan sağlayacak şekilde Anayasa’da gerekli değişiklikler yapılmak zorundadır.

AB’ye üye olunduğunda, Avrupa Birliği Adalet Divanı’nın vermiş olduğu temyiz yolu kapalı yargı kararları, gerek Türkiye Cumhuriyeti’ni, gerekse onun uyruğunda bulunan gerçek ve tüzel kişileri bağlayacaktır.
Yargı yetkisi, zorunlu yetki niteliğindedir. Üyelik sonrasında Türk makamları, Türk mahkemelerinde verilmeyen ve temyizi imkansız olan bu kararları icra etmek zorunda kalacaktır. Diğer bir deyişle Divan’a devredilen yetkiler üzerinde üye devletlerin yetkisi ortadan kakmaktadır.
Adalet Divanı tarafından verilmiş olan eski kararlarla oluşan içtihatlar, AB müktesebatının parçası olmaları sebebiyle Türkiye için de bağlayıcı olacaktır.

Anayasamızın 9’ncu maddesinde öngörülen Türk mahkemelerinin yargı yetkisi, Adalet Divanı’nın sahip olduğu yargı yetkisinin alanı kadar daralacaktır.

Türkiye’nin AB’ye üyeliği durumunda, hem egemenlik kısıtlamalarına ve hem de yetki devrine gitmek gerekmektedir. AB’nin ulus-üstü niteliği ile 1982 Anayasası’nın egemenliğe ilişkin ilkeleri bağdaşmamaktadır.
Bu sebeple, Anayasa’nın ilgili maddelerinin değişmesi bir zorunluluktur. 1982 Anayasasının 90’ncı maddesinin 5’nci fıkrasında, “usulüne göre yürürlüğe konulmuş milletlerarası andlaşmalar kanun hükmündedir” denerek uluslararası anlaşmalar iç hukuk normlarıyla eşit düzeyde tutulmuştur ama bu düzenleme yeterli değildir.

1982 Anayasası’nda egemenliğin uluslararası kuruluşlara devri konusu düzenlenmemiştir. Mevcut anayasa ile AB’ye yetki devri bile mümkün değildir. Türkiye AB üyesi olursa, hem yetki devri ve hem de egemenlik kısıtlaması söz konusu olacaktır.
Bu iki kavram arasında fark vardır.
Egemenlik kısıtlamasında ülkeler, kendi egemenlik yetkilerinde sınırlamaya gitmektedirler. Ancak sınırlanan egemenliğin kullanılması, yine o ülke tarafından yerine getirilmektedir.

Oysa yetki devrinde bir kısıtlama olmayıp yetkinin kullanılmasının devri söz konusudur.
Türkiye’nin AB’ye üyeliğinde, hem yetki devri ve hem de egemenlik kısıtlamalarına gitmek gerekecektir. AB’nin ulus-üstü niteliği ile 1982 Anayasası’nın egemenliğe ilişkin hükümleri bağdaşmamaktadır. Türkiye, müzakere süreci devam ederken egemenliğin AB kurumlarına devri konusunda da adımlar atmak zorundadır.

Maastricht Anlaşması sonrasında üye devletlerde egemenlik yetkilerinin ulus-üstü kuruluş tarafından kullanılması konusu uzun süre tartışılmıştır. Üye ülkelerden bazıları egemenliğin devri konusunu yetki devri; bazıları egemenlik devri olarak düzenlemiştir. Terminoloji farklı olsa da egemenlik yetkilerini AB kurumlarına devretmişlerdir.

AB üyesi Türkiye’de TBMM’ce kabul edilen Yasa, Bakanlar Konseyi’nin çıkaracağı tüzüğe aykırı olursa, ulusal yasa yerine AB tüzüğü uygulanacaktır. Amsterdam Anlaşması ile değişik Roma Anlaşması’nın 189’ncu maddesine göre tüzükler, kendine aykırı olan tüm ulusal mevzuatı yürürlükten kaldırır, bu mevzuatın yerini alır ve doğrudan uygulanır.
Avrupa Birliği Adalet Divanı kararları çerçevesinde tüzükler ulusal anayasalarla çatışırsa, anayasalar değil tüzükler uygulanır. TBMM’nin yasa çıkarma yetkisi, ancak Bakanlar Konseyi’nin çıkardığı hukuk normlarına aykırılık taşımadığı sürece geçerli olur. Devredilen yetkilerin geri alınması mümkün değildir.

ABAD kararlarının AB hukukunun ulus-üstü ayrıcalığa sahip olması, 1963 tarihli Van Gend en Loos (C-26/62) Kararı sonucunda mümkün olmuştur. Karar, Avrupa Toplulukları Kurucu Anlaşması’nın doğrudan uygulanabilirliğini ve AB hukukunun ulusal hukuka üstünlüğünü uygulamaya koyan ilk karardır.

Topluluk hukukunun üstünlüğünün yerleşmesinde ABAD’nın 1964 tarihli Flaminio Costa Enel [1964] ECR 585 (6/64), 9 Mart 1978 tarihli Simmenthal ve 19 Haziran 1990 tarihli Factortame (Case C-213/89) kararlarının da önemli katkısı olmuştur.
Bu kararlar, egemenlik yetkisini sınırlandırmış, egemenlik kavramının değişmesine yol açmış, egemenliğin anlamı değişmiştir. Ayrıca, ulusal mahkemelerin kararları arasındaki farlılıklar da giderilmiştir.
Anayasalar sık değişen metinler olmadıkları için AB’ye üyelik durumunda egemenlikle ilgili olarak ortaya çıkabilecek sorunları gidermek amacıyla gerekli düzenleme şöyle yapılabilir:

“Egemenliğin kullanılması, ekonomik birleşme niteliğindeki uluslararası ekonomik kuruluşlara katılma durumunda, diğer üye ülkelerle eşit şartlar altında olmak kaydıyla kuruluşların yetkili organları yararına sınırlanabilir.”
Avrupa Birliği’ne katılan ülkelerden bazıları, üyeliği öngören anlaşmaları halkoyuna sunmuşlardır. Türkiye’nin de benzer bir uygulamaya gitmesinde yarar vardır.

Avrupa Birliği gibi egemenlik yetkilerinin devri ya da paylaşılmasını gerektiren ulus-üstü organlara üyeliğe ilişkin anlaşmaların (katılım anlaşmasının) onaylanması için anayasaya şöyle bir madde konulmalıdır:
“Uluslararası kuruluşlara katılım anlaşmalarının onaylanması için bu konudaki yasanın halk oylaması ile kabulü şarttır. Halk oylamasıyla kabul edildikten sonra yürürlüğe konulan uluslararası anlaşmalar hakkında anayasaya aykırılık iddiası ile Anayasa Mahkemesine başvurulamaz.”

Türkiye Avrupa Birliği’ne üye olduğunda bazı egemenlik alanları sınırlanacaktır ama Türkiye gibi nüfusu çok olan bir ülkenin Avrupa Birliği’ne üye olmasıyla birlikte egemenlik alanı da genişleyecektir.
Bu gerçeği Ahmet Davutoğlu Dışişleri Bakanı olmadan önce şöyle yorumlamıştır: “Türkiye’nin tam üye olması AB bünyesindeki birçok egemenlik kalıbının sarsılması sonucunu beraberinde getirecek.”

Yeni anayasa çalışmaları sürecinde eğer üyelik Türkiye’nin gündeminden düşmemiş ise, bu konuda diğer AB üyesi ülkelerin yaptıkları gibi yeni anayasaya en azından Türkiye’nin AB üyeliği gözetilerek egemenliğin devri ile ilgili bir maddenin konulmasında yarar vardır.
Türkiye’de çok tartışılan ve de hassas bir konu olan egemenliğin devrinin kamuoyuna iyi anlatılması gerekir.
Çünkü, TBMM çatısı altındaki “hakimiyet kayıtsız şartsız milletindir” ifadesini kaldırmak zor olmakla birlikte, kaldırılan bu madde karşılığında üye olunacak kuruluşun egemenlik haklarından Türkiye’nin yararlanacağını da unutmamak gerekir.